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加快推進“三塊地”改革

來源:中國社會科學網    作者:王文斌    發布時間:2019-09-18


  “三塊地”指的是農村土地、集體經營性建設用地以及宅基地。“三塊地”改革主要是在農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度等三個方面的改革。加快推進“三塊地”改革能夠激活土地生產要素,提高農民財產收入,進而擴大國內需求,為經濟增長注入新的動能。

  縮小土地征收范圍,健全征收補償機制

  農村土地是指直接用于農業生產的農用地,農村土地征收由于涉及所有權和使用權同時改變,使用權范疇的農地要想轉為非農用,必須伴隨著所有權上的集體所有轉為國有,但這一雙重轉變使得收益的產生和收益的享受兩者之間產生背離,出現土地征收之中的大量矛盾。本次土地改革的方向,就在于把捆綁起來的所有權與使用權變更拆開,在不變更所有權的前提下,變更使用權。在這種改革方式下,允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股,實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。因此,“土地征收”這一環節就不再是必要環節。

  同時,土地征收后利益如何分配也是這次改革的重點。土地管理法(2004修正)第47條規定,征收土地按照被征地的原用途給予補償,土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。2019年8月26日通過的土地管理法和房地產管理法明確規定,征收土地應當給予公平、合理的補償,保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。制定區片綜合地價應當考慮土地條件以及經濟社會發展水平等因素,并至少每三年調整或重新公布一次。對于村民住宅,應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則,給予公平合理的補償,保障村民的權益。此外,新的土地管理法還引入了社會保障機制作為長遠補償,讓農民能在城市中有自己的一席之地,在這方面,縣級以上地方人民政府應將被征地農民納入相應的養老等社會保障體系。

  完善用地出讓政策,允許集體和國有建設用地同權同價

  農村集體經營性建設用地是指存量農村集體建設用地中,土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地。2004年《土地管理法》規定,建設需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地,如果是城市內集體所有的土地,必須在征收為國有土地后方可出讓使用權。建設單位使用國有土地,除國家機關和軍事用地、城市基礎設施建設和公益事業用地可以以劃撥方式取得之外,都應當以出讓(拍賣、招標或者雙方協議)等有償使用方式取得,且須繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用。新的土地管理法明確指出:土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途,并經依法登記的集體經營性建設用地,經本集體經濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下,土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或個人使用,并應當簽訂書面合同,載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務。修改土地管理法的核心思想就是在不改變農業用地的集體所有權這一性質的前提下,繞過了“土地征收”這一關。同時,使用者取得集體經營性建設用地使用權后還可以轉讓、互換或者抵押。這一規定結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市的二元體制。

  下放宅基地審批權,探索宅基地自愿退出機制

  宅基地依照自然屬性可分為建筑用地和活動場地,從其源屬性出發,主要是農民用來建造房屋和附屬設施的土地。當前,宅基地是作為一種農村集體成員的用于解決住房需求的土地,因而所有權是集體性質的,只不過使用權分配給了個人。所以宅基地的購買和退出甚至入市流通,關鍵就在于宅基地使用者無所有權,因而在入市流通中需實現所有權和使用權的同時變更。當前進行的宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”就是在探索如何實現在所有權不變更的情況下變更使用權。新的土地管理法完善了農村宅基地制度,明確規定:不能保障一戶擁有一處宅基地的地區,在充分尊重農民意愿的基礎上可以采取措施保障村民實現戶有所居。新土地管理法還規定:國家允許進城落戶的村民自愿有償退出宅基地,這意味著地方政府不得違背農民意愿強迫農民退出宅基地。同時,在總結試點經驗的基礎上,新土地管理法下放宅基地審批權限,明確村民住宅建設由鄉鎮人民政府審批。通過這次改革,宅基地使用權的變更更加靈活和便利。

  提高農民財產收入,釋放巨大消費潛力

  通過“三塊地”改革,集體用地入市、征收政策的進一步完善、宅基地制度改革,將使得農民能從城市化和工業化帶來的土地用途變更中獲取更多的收益,從而提高農民的收入和消費能力,這也意味著需求端的擴張。這種需求不僅僅是量的擴大,而且隨著農民向市民的轉化,其需求也存在著升級的趨向,從而在質和量兩方面帶動經濟從瓶頸期突破。

  通過新一輪土地改革,可直接提高農民的財產收入。一是集體性建設用地直接入市之后,原來歸于政府的那部分土地出讓金將全部歸農民所有;集體性建設用地在現行制度下,被政府征收之后再行轉讓,約有50%的土地出讓金被用于補償,而剩余的出讓金主要用于土地開發和城市建設等基建項目,也就是說,在集體性建設用地直接入市之后,農民從中獲得土地出讓的一半收入。二是在宅基地可退出的情況下,進城農民將從農村宅基地轉讓中獲得收入。

  近十年內,我國土地征用面積在1400—2200平方公里,如果2018年按照平均值1800平方公里計算,則2018年農地征用的土地出讓金為6萬—8萬億元,在現行體制下,僅有50%被補償給農民,而在集體性建設用地入市的情況下,另外50%也將歸屬農民所有,這意味著即使不計入農地征用的增長、不計入土地的未來溢價,農民群體每年將會增加3萬—4萬億元的收入,成為內需擴大的強大動力。在宅基地制度改革方面,2016年農村人均建筑面積33.56平方米,2016年每平方米建設用地的出讓價格約為1800元,按照近5年的價格增長率推算,2018年每平方米出讓價格約為2500元,因此單位農民的宅基地的價值約為9萬元。根據推動1億非戶籍人口在城市落戶方案,目前完成落戶約4000萬人,未來兩年內理論上將有6000萬農民進城落戶。由此可以推算出宅基地制度改革帶來的宅基地轉讓,大致估算將會帶來總計5萬億元的收入。疊加集體經營性建設用地的收入增長,未來兩年農民收入將有14萬億元的擴張空間。在提高信用增信條件方面(根據銀保監會規定,集體經營性建設用地無須入市,只要依法獲取有關權證,即可進行抵押貸款),按目前試點地區成交均價114萬元/畝推算,全國存量市場即有57萬億元,再考慮到土地上的建筑物價值,可以用于抵押融資的土地資產將大大增加。

  當然,在推進“三塊地”改革方面,集體性建設用地的征收、交易都涉及一個需求問題。我國經濟的地域差異性較大,在東部沿海地區,建設用地需求緊俏,集體性建設用地轉讓較為暢通。但是在中西部的廣大農村,集體性建設用地到底有沒有市場,還是一個未知數。因此,針對中西部地區的交易狀況,可以采取“地票”制度。中西部貧困地區建設用地指標用不完,可以跨省流通轉讓給中東部的其他省份,更好地以市場化手段調節土地市場,進而使中西部地區農民同等受益。

  (作者單位:河南省發改委產業研究所)


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