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土地問題的焦點是利益分配而不是資源保護

來源:今日頭條    作者:    發布時間:2019-09-23


  當前土地問題之熱超乎尋常。土地之所以會熱,是因為中國正處在快速城市化的進程中,城市化不僅是人口的城市化,而且也是土地的城市化。土地問題大熱有兩個源頭:一是資源保護,就是土地是不可再生資源,十分有限,到目前為止,糧食只能主要從土地上生產,沒有足夠的土地資源,誰來養活中國就成了問題。正因如此,18億畝耕地紅線才成為共識,集約節約用地才有道理。另外一個源頭則是利益分配,尤其是城市化帶來農地非農使用的巨額增值收益歸誰所有?所有相關利益主體都會援引各種理由以擴大自己分享土地非農使用的增值收益,甚至不惜使用暴力,由此引發廣泛的社會關注。

  無論是資源保護還是利益分配,都不是假問題,兩個問題結合在一起必然導致土地大熱。不過,這兩個問題又是有所差異的。在某種意義上,正是土地利益分配引燃了資源保護熱,而資源保護又強化了利益分配預期。從資源保護上看,雖然有說法稱,自20世紀90年代到2000年中國耕地面積由19億多畝減少到18億多畝,減少1億多畝,從而可能很快突破18億畝耕地保護的紅線,然而,18億畝耕地紅線是如何計算出來的?中國還有沒有可以補充的耕地?農民進城后的2億多畝宅基地可否復墾?這些問題大都顯得模糊不清,甚至似是而非。而且,實際上減少的1億多畝耕地,大部分并非用于建設而是退耕還林。從這個意義上講,土地資源稀缺,應當保護土地資源。但若將土地資源保護上升到太過的高度,以至于影響經濟發展和城市建設,則又是不理性的。而且,第二次全國土地普查發現當前中國仍然保有20多億畝耕地,遠超出之前18億多畝的耕地面積。

  資源保護的無限拔高導致填海造地合理性論證的出現,為了集約節約用地而擠壓經濟發展甚至城市擴張的正常空間,為了節約集約用地不惜撤村并居、大拆大建,為保護土地而影響人民的正常生活生產,影響經濟效益和生活質量,并催生出在大城市周邊劃出永久農田保護區以防止城市擴張的政策主張。總之,為保護資源而不惜成本與代價。在一些實踐案例中,為保護耕地,集約節約用地,每畝土地的成本高達數十萬甚至上百萬元,保護成本之高,完全可以在戈壁上再造良田了。

  現在的問題是,土地問題的核心也許不在于資源保護而在于利益分配。從農業生產和農民生活上看,土地無所謂農與非農,農村非農用地是為農業生產和農民生活提供方便的設施用地,該用多少地來建設施及該用多少地來種莊稼,農民自有把握。該農則農,該建設施就建設施,這中間有一個依據實際情況來形成的平衡。傳統時期如此,人民公社時期如此,分田到戶以后如此,甚至取消農業稅后的今天很多農村也是如此。在今天的中西部農村,農民大量外出務工經商,他們之前建房的宅基地因為房子倒掉而自動退宅還耕,若他們進城后再返鄉,又會在原來宅基地上再建新房。在農村,除了耕地和宅基地,還有很多荒地,或因為耕作條件太差而拋荒的耕地,若有資金投入改造,比如改良土質和改善灌溉條件,或進行土地平整,每畝土地投入幾千元,這些土地就可以改造為一級良田、耕地。也就是說,在荒地與耕地之間其實也沒有什么界限。人民公社時期,通過集體勞動修建了2億多畝梯田,這些梯田保水保肥,防止水土流失,極大地提高了土地產出率、增加了耕地面積。分田到戶以后,中西部農村普遍出現了農民開荒,至今還有不少農民的開荒地沒有納入全國耕地統計面積。總之,如果耕種土地有利益,又有資金投入開墾和改造耕地,則農村耕地資源還可以大幅度增加。中國有960萬平方公里的國土,相當于140億畝土地,扣除一半以上的高山、大河、沙漠,只算其中1/3為可開墾土地,也有40多億畝,遠遠超出18億畝耕地紅線。

  現在的問題是,耕地收益十分有限。一畝耕地每年種植兩季產糧2000斤,毛收入3000元,投入的勞動及農資和農機近2000元,純收入只有大約1000元,這還得是農業生產能力最高的一等好地。按10%的資金利息來計算,一畝耕地的地價也就是1萬元。就是說,如果造地成本超過1萬元,就沒有造地的經濟合理性了。這就是為什么還有大片未開墾土地沒有開墾,以及生產條件不好的耕地被拋荒。有人說,土地不一定非得種糧食,而完全可以種高價農作物,比如蔬菜。但是,種高價農作物風險大,高價農作物的高價和高風險與糧食作物的低價和低風險之間存在著一定的均衡,這種均衡決定了高價作物之所以是高價,只是因為其高投入與高風險,而并非土地產出與收益率的提升。

  耕地地價只有1萬元/畝,開墾土地和改造荒地的經濟動力比較小。若地價上漲10倍,開墾土地和改造荒地的經濟合理性就極大地增加,新增優質耕地必極大地增加,遠遠超出城市建設所需占用耕地。改革開放以來,中國進行城市建設共占用了大約1億畝耕地,未來20年仍將是中國高速城市化的時期,還要占用大約1億畝耕地,若耕地地價提高10倍,中國完全可以在目前已有大約20億畝耕地基礎上再造出數以億計的耕地出來,這個造出來的耕地面積要遠遠多于城市建設占用耕地面積。

  從這個意義上講,土地資源并非問題,真正的問題是土地利益分配,核心是經濟發展、城市擴張所占用農地非農使用增值收益如何分配的問題。土地的一個重要特點是不可移動,而城市擴張也不可能跳躍式進行。在城市平面推進的過程中或在城市規劃的實施中,進入城市規劃范圍的土地相關利益方如何分享土地增值收益因此成為焦點。

  納入城市規劃范圍的土地非農使用會產生遠超過之前農業用途的利益。如前所述,農地年純收益若為1000元,土地價值也就在1萬元左右。而一旦成為城市建設用地,在二級建設用地招拍掛市場上城市建設用地動輒數百萬元,是農地價值的數百倍。如此巨大的增值收益如何分配呢?

  有資格分配這個收益的相關利益主體至少有三個:一是土地集體所有的所有者——村社,二是承包土地的農戶,三是代表國家的地方政府。中國土地制度規定,土地是公有的,是生產資料而非私人財產,國家對土地用途進行管制,農村集體所有的農地需經由國家征收才能變成城市建設用地,國家按土地原有用途給予土地所有者和承包者補償。農地原有用途當然是農業,國家規定給予的補償不超過土地農業產值的30倍,所給補償包括給村社集體的土地補償費和給農戶的就業安置費。當前全國絕大多數地區征收農民土地所給土地補償都超出了土地用于農業可以獲得的收益(全國平均大約在5萬元/畝,地區不同,差異很大)。土地增值收益的絕大部分被地方政府以土地出讓金的形式拿走,主要用于城市基礎設施建設。

  正因為土地非農使用產生巨額增值收益,被征收土地的農戶就希望有更多土地利益補償,他們找出各種理由并結成群體行動。巨大利益引發激烈博弈,征地(更不用說拆遷了)因此成為矛盾高發地帶,甚至頻頻出現惡性事件。全國正處在高速城市化進程中,因此大規模征地、土地非農使用的巨額增值收益足以引起激烈利益博弈,惡性事件頻出也算正常。但是,經由媒體搜集放大的征地惡性事件頻出,引起全社會對征地沖突的擔憂,其中最典型的表述是農民失去土地如何生存,要求分享更大土地利益的農民是否會成為農民中的弱勢群體,成為城市化的受害者。這樣一種構建與真實的征地利益分配大相徑庭。

  中央提出,征地拆遷必須要由村民簽字同意,村民借此要求更多收益,甚至不惜用極端手段。結果就是,征地越來越難,征地給農民的補償越來越高,落在城市規劃區內的農民所獲利益越來越大,土地補償價遠遠超過農業用途可以獲得的收益。

  正因如此,全國農村的農民都是盼征地的,因為征地不僅可以讓土地利益變現,而且其收益遠高于務農收入。只是真要征地,被征地農民一定會用各種理由甚至沒有理由地集體行動,以盡可能提高征地補償。這種要求可能在征地過程中引發惡性事件。

  城市擴張征地所引發的惡性事件在全國構造出“失地農民”這一弱勢群體形象,從而引發農民土地征收、該不該征、補償多少及資源保護等話題。

  既然中國要實現現代化,就一定要實現工業化和城市化,就要有土地的城市化,就要有農地被征收為城市建設用地,土地該不該征就是一個假問題。因為城市只可能按規劃平面擴張,城市所征收農地只可能在規劃區內,而規劃區內的農地是不可移動的,規劃區內土地都屬于特定村社集體所有,由特定農戶承包經營。地方政府只可能與這些特定村社和特定農戶打交道。這里面沒有自由選擇的空間。正是缺少選擇,使征地中的農民可以要求更高的土地補償,且通過惡性事件向社會展示出“弱勢群體”的形象。

  這樣一來就十分有趣,即使征地農民獲得了遠遠高出土地農業用途價值的土地補償,全社會也會認為政府征收農民土地是損害農民利益的。潛臺詞當然就是,如果政府不征收農民的耕地,農民種田的收益更大,利益更多。這當然是不符合實際情況的。實際情況是,在當前階段,征地所給補償要高于農民種地收益。如果因為農民堅決不同意土地征收,地方政府改變城市規劃,不再征收農民的土地,或如前不久根據中央政策精神,在大城市周邊劃定永久農業保護區,農田不征收而用于耕種,這時農民利益預期才真的無法落實,收益凈損失。沒有農民愿意自己所在區域被劃定為永久農田保護區。

  無論是被納入規劃區從而土地被征收,還是沒有被納入城市規劃區從而土地不被征收,或雖然被納入城市規劃但農地被永久保護起來,這其中起作用的有兩個要素:一是土地不可移動,二是城市規劃。這兩者又是一體的,如果土地可以自由移動,當然就不需要規劃了。而因為規劃,被納入規劃區的農戶就不能自由選擇。中國的時代任務是現代化,城市化也因此成為全國人民的公共利益和共同目標,城市規劃顯然也是國家意志的體現,被納入規劃區的農地及其上的村社集體和農戶就不能借土地不可移動而無限提高利益要求,要挾國家。農地征收的強制性是由其中的國家意志決定的,這是國家可以合法使用暴力的地帶。

  當前城郊征地中利益博弈所形成的征地補償雖然遠高于農地農業用途價值,卻讓社會、地方政府甚至國家決策者以為,土地本身具有很高價值,至少要遠遠高于征地價。目前在大城市郊區征地,每畝支付征地拆遷的成本甚至可以高達數十萬元。即使如此,整個社會仍然認為失地農民是弱勢群體,即給農民的補償還是低了而不是高了。因此造成這樣的誤解,認為土地資源極其昂貴,一畝土地幾十萬元,用每畝數十萬元來造地或保護土地,集約節約用地花費昂貴代價是值得的。

  之所以產生這種片面甚至錯誤的認識,是因為這里面有兩個問題被忽視了。一是雖然城郊土地征收成本高達幾十萬元,卻好像還是地方政府占了便宜,因為這塊土地處在城郊,這塊土地的價值不是來自其本身,不是來自農業用途,而是來自經濟發展和城市擴張所附著在特定位置土地上的價值,來自其非農使用。若沒有城市發展,沒有被納入城市發展規劃區,這塊土地用于農業,其年收益也就在千元/畝,其農業價值也就在萬元/畝,而不可能達到數十萬元/畝。不能將特定區位的土地非農使用形成的農業用途補償推廣到全國一般農村甚至土地資源上去。

  二是特定區位土地上所附著的巨額非農使用增值收益來自何處?顯然不是來自農業用途,也不是因為農地非農使用本身,即不是來自土地資源本身,而只來自經濟發展、城市擴張對建設用地的需要。城市經濟要遠遠超出農業,且城市經濟的一個重要特點是聚集所形成的規模經濟。對城市來講,區位是極其重要的,不同區位的土地可能具有完全不同的價值。因此,即使沒有土地用途管制,即使所有土地都可以用于城市建設,城市建設也不可能無限地展開,這與城市本身的經濟規模和城市內在需要的聚集程度有關。城市會形成自然邊界。而國家為了保護耕地,一般又會通過土地用途管制,采取偏緊的城市建設用地供給,從而使城市建設用地的最低邊際價值也要遠高于農地價值,由此形成了特定區位土地非農使用的巨額增值收益。

  也就是說,特定區位土地非農使用的增值收益來自城市建設和國家偏緊的建設用地供給,這兩者都通過城市規劃予以落實。規劃區內的特定區位農地非農使用的增值收益與土地本身沒有關系。我們不能用這些規劃區內農地非農使用的價值來衡量全國土地資源的價值,并因此去再造土地,比如填海造地。

  土地非農使用并非土地本身產生價值,其價值來自一個國家的經濟發展和城市擴張。經濟發展、城市擴張所附著在特定區位土地上的價值是全社會共同的財產,是經濟發展的全民成就。土地并非自身萬能,而只是充當了國家經濟發展所形成剩余的再分配手段。既然土地上附著的價值是由國家經濟增長所附著上去的,那么這個財富理應“漲價歸公”“地利共享”。當前中國土地制度正好實現了這樣一種“地利共享”,這樣的土地制度是中國跨越中等收入陷阱最大的“制度紅利”,無疑應當堅持并完善。

  中國土地資源緊張,因此要保護耕地,這是共識。但若我們對土地資源保護過頭,而認識不到當前中國正處在快速經濟發展和城市擴張過程中,甚至因為保護土地資源而限制了經濟發展和城市擴張,進而影響中國現代化,就說明我們對土地資源的認識出現了偏差。土地資源既要滿足且首先要滿足經濟發展的需要,又要予以保護。土地資源不是一個靜態概念,而是動態的。當中國經濟發展起來,城市化完成之后,一方面農民的宅基地大量退出,另一方面國家也更有能力投資開墾土地,且更有能力整理低效使用的甚至被拋荒的土地,中國就可以保有更大規模的優質耕地。

  我們現在尤其不能因為保護耕地而限制了經濟發展和城市擴張。而經濟發展和城市擴張帶來農地非農使用增值收益的分配在這個過程中又形成了特殊的助推力,模糊了本來清晰的戰略。

  回到文題,當前中國土地問題的焦點是利益分配而不是資源保護。今天的總體政策和學界的主張恰是在中國發展的關鍵點上拿土地說事。而對于土地利益分配問題,中國土地制度相關法律規定十分清晰,本已解決。但在中國如此之快的城市化進程中,面臨如此巨大的農地非農使用增值收益的分配,發生利益博弈乃至出現惡性事件實屬正常。


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